Opóźnienie Polski w przygotowaniu „kompasu transformacji energetycznej”

Publikacja projektu Krajowego Planu i skarga Komisji Europejskiej przeciwko Polsce

W dniu 13 sierpnia 2025 r. na stronie Ministerstwa Klimatu i Środowiska pojawił się projekt aktualizacji Krajowego Planu w dziedzinie Energii i Klimatu[1] do 2030 r. z perspektywą do 2040 r. KPEiK nie jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego, lecz wskazuje perspektywę i cele Rady Ministrów w zakresie polityki energetyczno-klimatycznej, a także wyznacza dalsze kierunki działań rządu. Jest to dokument o istotnym znaczeniu, gdyż na podstawie przyjętych w nim założeń, należy spodziewać się ich realizacji w postaci skonkretyzowanych regulacji prawnych.

Obowiązek sporządzania (co 10 lat) i aktualizacji (co 5 lat) KPEiK wynika z obowiązujących przepisów[2]. W związku ze znacznym opóźnieniem w przygotowaniu aktualizacji KPEiK, Komisja Europejska[3] dwukrotnie wszczęła procedurę naruszenia prawa unijnego wobec Polski. Pierwsza procedura została zamknięta w kwietniu 2024 roku po przekazaniu przez Polskę wstępnej wersji dokumentu, jednak procedura została ponownie zainicjowana w listopadzie 2024 roku, gdy KE wezwała Polskę wraz z 12 innymi krajami do pilnego dostarczenia ostatecznych wersji zaktualizowanych planów.

8 października 2025 b.r. KE zdecydowała o skierowaniu skargi przeciwko Polsce do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej[4]. Skarga dotyczy niewywiązania się przez Polskę z powyżej opisanego obowiązku[5]. Zgodnie z przepisami unijnymi, wszystkie państwa członkowskie były zobowiązane do przekazania KE zaktualizowanych krajowych planów do 30 czerwca 2024 r. Polska pozostaje jedynym krajem UE, który nie wywiązał się z tego obowiązku.

Jak twierdzi minister energii Miłosz Motyka, KE zdaje sobie sprawę z trudności wynikających ze specyfiki polskiego systemu energetycznego i konfliktu na Ukrainie. Jednocześnie, Minister zapewnia, że opóźnienie nie niesie za sobą ryzyka kar finansowych. W przypadku stwierdzenia przez TSUE niewywiązania się przez Polskę z obowiązku przekazania krajowego planu w odnośnym terminie, Polska zostanie zobowiązana do podjęcia środków, które zapewnią wykonanie wyroku TSUE[6]. Dopiero jeżeli Polska nie wykona wyroku, KE może zainicjować drugą procedurę (art. 260 ust. 2 TFUE), wskazując wysokość ryczałtu lub okresowej kary pieniężnej do zapłacenia przez Polskę. Jak wskazuje prof. Robert Grzeszczak, potencjalne kary dla Polski za brak realizacji zobowiązań traktatowych – jak pokazały sprawy dotyczące naruszeń praworządności – mogą być dotkliwe[7].

Zawartość projektu Krajowego Planu

Projekt KPEiK obejmuje dokument główny oraz szereg załączników, w tym dwa scenariusze transformacji: WEM (scenariusz zakładający kontynuację obecnych działań) oraz WAM (scenariusz aktywnej transformacji, do którego odnoszą się cele KPEiK) – zawierające analizy, założenia, prognozy oraz sposoby finansowania.

Założenia i kluczowe cele scenariusza WAM obejmują:

• redukcję emisji gazów cieplarnianych o 53,9% względem 1990 r. do 2030 r. (scenariusz WEM zakłada obniżenie emisji o 42%)
• spadek kosztów wytwarzania energii o 11% w 2030 r., a do 2040 r. o 31%
• udział odnawialnych źródeł energii w elektroenergetyce na poziomie 51,8% w 2030 r. i aż 79,8% w 2040 r.
• redukcja importu paliw kopalnych o 37% do 2040 r.
• zmniejszenie zanieczyszczeń PM_2,5 o 66% oraz amoniaku NH₃ o 17% do 2030 r.

Ambitny plan zakłada inwestycje rzędu 1,1 bln zł do 2030 r. (w tym ok. 400 mld zł ze środków unijnych), obejmujące budowę zeroemisyjnych mocy, modernizację sieci energetycznych oraz termomodernizację budynków. Ministerstwo zakłada także podjęcie działań systemowych (m.in. skrócenie procedur pozwoleniowych i rozwój taryf dynamicznych) oraz działań wspierających (m.in. wsparcie dla badań i rozwoju).

Praktyczne implikacje Krajowego Planu dla przedsiębiorstw

Zakładając, że główne cele i założenia projektu KPEiK zostaną utrzymane, obrany przez polski rząd kierunek przyniesie szereg praktycznych konsekwencji dla przedsiębiorstw, odczuwalnych już w najbliższych latach. Przede wszystkim będzie to wzrost obciążeń związanych z systemem handlu emisjami (ETS). Według szacunków Ministerstwa Klimatu i Środowiska w 2024 r. koszty zakupu uprawnień do emisji CO₂ przez polskie przedsiębiorstwa przekroczyły 25 mld zł. Tak wysoka kwota wynika z oparcia polskiego miksu energetycznego na węglu.

Ponadto, 1 stycznia 2027 r. uruchomiony zostanie system ETS 2, będący rozszerzeniem istniejącego unijnego systemu handlu emisjami. Jego głównym celem będzie objęcie opłatami za emisję dwutlenku węgla paliw kopalnych wykorzystywanych do ogrzewania budynków i napędzania pojazdów. Rozszerzenie systemu handlu emisjami spowoduje wzrost cen, który będzie odczuwalny zarówno u przedsiębiorców, jak i u konsumentów. Pomimo tego, KPEiK przewiduje obniżenie kosztów energii oraz rachunków dla odbiorców końcowych. Ma być to możliwe dzięki tańszej energii z OZE oraz niższym kosztom emisji. W efekcie przedsiębiorcy odnotują spadek rachunków – w przemyśle odpowiednio o 9%, 21% i 28% w latach 2030, 2035 i 2040, a w sektorze usług o 7%, 20% i 29%. KPEiK wskazuje również, że istotną rolę motywującą do działań w zakresie dekarbonizacji przemysłu będzie mieć popularyzacja standardów zrównoważonego rozwoju i ich raportowania (ESG).

Finansowanie polskiej transformacji energetycznej

Interesującej lektury dostarcza jeden z załączników do KPEiK, dotyczący finansowania transformacji energetyczno-klimatycznej. Jest to kompleksowa analiza potrzeb inwestycyjnych oraz źródeł finansowania polskiej transformacji energetyczno-klimatycznej w perspektywie 2021–2040. Dokument konstatuje, że transformacja wymaga współdziałania środków publicznych i prywatnych, gdyż o ile fundusze unijne pokrywają znaczącą część zapotrzebowania, to i tak kluczowe jest zaangażowanie kapitału prywatnego. Również tutaj, wskazuje się na konieczność przeprowadzenia reform administracyjnych usprawniających i upraszczających m.in. proces inwestycyjny w instalacje OZE.

Wątpliwości dotyczące realizacji celów

Pomimo zaprezentowania w projekcie KPEiK niewątpliwie ambitnych celów, realna zdolność ich osiągnięcia budzi poważne wątpliwości.

Szczególnym przykładem są ceny energii, które według KPEiK mają spadać, podczas gdy mechanizmy takie jak ETS, EU ETS 2 czy CBAM spowodują wzrost opłat. Zarówno wysokość cen energii, jak i stopień dolegliwości unijnych mechanizmów pozostają w ścisłej korelacji ze strukturą polskiego miksu energetycznego, opartego w dalszym ciągu na paliwach kopalnych.

Z drugiej strony, wieloletnie zaniedbania kolejnych rządów w zakresie polityki energetycznej oraz ograniczenia sieciowe uniemożliwiają szybkie odejście od węgla. Warto również zauważyć, że realizacja wskaźników w scenariuszu aktywnej transformacji wymaga stanowienia prawa sprzyjającego dekarbonizacji, ochronie środowiska i rozwojowi OZE. Powyższe obszary stanowią od wielu lat przedmiot sporu politycznego, który z uwagi na swoją dynamikę i układ sił może skutecznie zahamować postęp transformacji, co z kolei będzie miało daleko idące skutki zarówno dla sektora biznesowego, jak i dla konsumentów.

Podsumowanie

Podsumowując, skarga Komisji Europejskiej przeciwko Polsce stanowi konsekwencję wielomiesięcznego opóźnienia w przekazaniu zaktualizowanego KPEiK. Chociaż Ministerstwo Energii wskazuje, że zainicjowane postępowanie nie niesie na tym etapie ryzyka kar finansowych, to należy pamiętać, że w przypadku niewykonania przyszłego wyroku TSUE stwierdzającego naruszenie obowiązku przez Polskę, możliwe będzie wszczęcie przez KE procedury z art. 260 ust. 2 TFUE i nałożenie kar przez TSUE.

Dostępny projekt aktualizacji KPEiK zakłada ambitną transformację energetyczno-klimatyczną Polski, co jest odzwierciedlone w przyjętych wskaźnikach. Dokument wskazuje m.in. na znaczny wzrost udziału OZE w elektroenergetyce, redukcję emisji gazów cieplarnianych oraz obniżenie kosztów energii dla odbiorców. Realizacja tych celów będzie wymagała ogromnych inwestycji oraz pilnych zmian w obowiązujących przepisach prawnych, co znacząco wpłynie na działalność energochłonnych sektorów gospodarki. Pomimo deklarowanych w KPEiK korzyści, realizacja przyjętych założeń budzi wątpliwości ze względu na dalsze uzależnienie od węgla, wykładniczy wzrost cen energii oraz polaryzację polityczną, która może spowolnić niezbędne zmiany prawne.

___________________________________________

[1] Dalej: KPEiK
[2] Bezpośrednio z unijnego rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/1999 z dnia 11 grudnia 2018 r. o zarządzaniu unię energetyczną i działaniami w dziedzinie klimatu (art. 3 i 14) oraz z polskiej ustawy – Prawo energetyczne (art. 15ab).
[3] Dalej: KE.
[4] Dalej: TSUE.
[5] https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/ip_25_2156.
[6] Zgodnie z art. 260 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (dalej: TFUE).
[7] https://ziemianarozdrozu.pl/komisja-europejska-skarzy-polske-do-tsue-chodzi-o-brak-planu-klimatycznego/