Kiedy Beneficjent myśli o konflikcie interesów w pierwszej kolejności przychodzi mu na myśl zasada konkurencyjności i dwa zasadnicze wymogi dotyczące nieudzielanie zamówień podmiotom powiązanym kapitałowo i osobowo oraz zapewnienie aby osoby wykonujące w imieniu zamawiającego czynności związane z procedurą wyboru wykonawcy, nie były powiązane osobowo lub kapitałowo z wykonawcami, którzy złożyli oferty. Powinny być to osoby bezstronne i obiektywne.
Tymczasem konflikt interesów w pierwszej kolejności powinien być rozpatrywany w odniesieniu do działalności Instytucji Pośredniczącej albo Instytucji Zarządzającej, gdyż to one są architektami systemu dystrybucji środków unijnych. Instytucje te ustalają opisy osi priorytetowych, regulaminy konkursów, dokonują wyboru projektów do dofinansowania, zawierają umowy, dokonują kontroli realizacji tych umów, ale i nakładają korekty, rozwiązują umowy prowadza windykację środków.
Zarys regulacji unijnych z zakresu unikania konfliktu interesów
Mając na uwadze powyższe względy prawodawca unijny w art. 61ust. 1 Rozporządzenia finansowego[1], zakazał osobom czy organom krajowym uczestniczącym w wykonaniu budżetu w ramach zarządzania bezpośredniego, pośredniego i dzielonego, w tym również w odnośnych działaniach przygotowawczych, a także w audycie lub kontroli podejmowania jakichkolwiek działań, które mogą spowodować powstanie konfliktu ich interesów z interesami Unii. Podmioty te muszą również podejmować odpowiednie środki, aby zapobiegać powstaniu konfliktu interesów w ramach funkcji wchodzących w zakres ich odpowiedzialności oraz aby zareagować na sytuacje, które obiektywnie można postrzegać jako konflikt interesów.
Doprecyzowując pojęcie konfliktu interesów prawodawca unijny przyjmuje w art. 61 ust. 3 Rozporządzenia finansowego, że konflikt interesów istnieje wówczas, gdy bezstronne i obiektywne pełnienie funkcji podmiotu upoważnionego do działań finansowych lub innej osoby, o których mowa w ust. 1, jest zagrożone z uwagi na względy rodzinne, emocjonalne, sympatie polityczne lub związki z jakimkolwiek krajem, interes gospodarczy lub jakiekolwiek inne bezpośrednie lub pośrednie interesy osobiste.
Uznając, że unikanie konfliktu interesów stanowi fundamentalne znacznie Komisja Europejska bazując na ww. regulacjach z Rozporządzenia finansowego opracowała Wytyczne dotyczące unikania konfliktów interesów i zarządzania takimi konfliktami na podstawie rozporządzenia finansowego (2021/C 121/01)
Odwołując się do definicji konfliktu interesów zgodnie z art. 61 Rozporządzenia Finansowego Wytyczne dookreślają, że do konfliktu interesów może dojść nawet w przypadku, gdy dana osoba w rzeczywistości nie odnosi żadnych korzyści z tytułu zaistniałej sytuacji – wystarczy, że zaistniałe okoliczności będą zagrażały bezstronnemu i obiektywnemu pełnieniu przez nią powierzonych jej funkcji. Takie okoliczności muszą jednak mieć określony, możliwy do zidentyfikowania, indywidualny związek z konkretnymi aspektami sposobu postępowania, zachowania lub stosunków danej osoby (lub wywierać wpływ na te aspekty).
Zakres podmioty regulacji dotyczących unikania konfliktu interesów obejmuje podmioty upoważnione do działań finansowych, jak również inne osoby (na szczeblu UE lub krajowym), w tym organy krajowe, o ile uczestniczą w wykonywaniu, na dowolnym szczeblu, budżetu UE w ramach zarządzania bezpośredniego, pośredniego i dzielonego (w tym w działaniach przygotowawczych, audytach lub kontrolach).
Wytyczne wskazują, że dla oceny zakresu podmiotowego regulacji dotyczących unikania konfliktu interesów oprócz stopnia udziału w procesie decyzyjnym należy wziąć pod uwagę również inne ważne aspekty, takie jak charakter i znaczenie wykonywanych obowiązków (w tym, czy są one polityczne, administracyjne, legislacyjne czy wykonawcze), istniejące powiązania funkcjonalne lub hierarchiczne, charakter procesu decyzyjnego oraz jego przejrzystość i otwartość na kontrolę publiczną, gdyż maja one wpływ na obiektywne postrzeganie konfliktu interesów.
Podkreśla się w Wytycznych, że działalność osób albo podmiotów uprawnionych do działań finansowych powinna a być bezstronna i wzbudzać zaufanie publiczne, a każde działanie lub niweczące te cele można postrzegać jako konflikt interesów.
Interes ten musi być na tyle istotny, aby można go było postrzegać jako mogący „zagrozić” „bezstronnemu i obiektywnemu pełnieniu funkcji”.
Wytyczne dostrzegają, że im większa odpowiedzialność i rozliczalność, im większy interes lub im większe uczestnictwo w wykonaniu budżetu, tym większe prawdopodobieństwo wystąpienia domniemanego konfliktu interesów.
Wytyczne zwracają uwagę m.in. na wykorzystywanie uprawnień osób odpowiedzialnych za zarządzenia środkami mające wpływa na szeroko rozumiany interes tych osób.
Jeżeli okaże się, że bezstronny osąd osoby uczestniczącej w wykonaniu budżetu UE może być utrudniony przez interesy osobiste, czy to przez sprzyjanie określonemu wyborowi, czy też przez bycie nadmiernie krytycznym lub wrogim w celu uniknięcia posądzenia o faworyzowanie, należy niezwłocznie zająć się taką sytuacją, zanim mogłaby ona doprowadzić do jakiegokolwiek bezprawnego działania.
Meanwhile in Poland
Unijny prawodawca przygotowuje obszerne regulacje dotyczące unikania konfliktu interesów, tymczasem nad Wisłą w Pewnej Regionalnej IZETECE uregulowania te nie przyjęły się.
Owa Pewna Regionalna IZETKA ma w swoich szeregach człowieka orkiestrę, osobę wielu talentów, po prostu człowieka Renesansu – Dyrektora Pewnego Departamentu w Pewnej Regionalnej IZETCE.
Do zadań Pewnego Departamentu w Pewnej Regionalnej IZETKI, na czele którego stoi ów Dyrektor należy m. in.:
- przygotowywanie kryteriów wyboru projektów,
- weryfikowanie i akceptacja regulaminów konkursów oraz załączników,
- udzielanie wyjaśnień w zakresie treści regulaminów konkursów,
- akceptowanie informacji dotyczących zmian w projektach konkursowych oraz pozakonkursowych
- opiniowanie projektów uchwał przygotowywanych przez IP na posiedzenia Zarządu Województwa zawierających listy projektów skierowanych do dofinansowania w ramach poszczególnych konkursów oraz ich zmian
- monitorowanie procesu oceny, wyboru projektów, podpisywania i realizacji umów o dofinansowanie w ramach trybu konkursowego i pozakonkursowego, z wyłączeniem kwestii finansowych, opracowanie i aktualizacją dokumentów wdrożeniowych,
- koordynowanie spraw związanych z opracowaniem, aktualizacją dokumentów wdrożeniowych, w tym:
- instrukcji wykonawczej IZ, instrukcji wykonawczych przedłożonych przez IP oraz ich zatwierdzenie,
- Opisu Funkcji i Procedur,
- Szczegółowego Opisu Osi Priorytetowych,
- wzorów umów i decyzji o dofinansowanie projektów z EFS i EFRR,
- wzoru porozumienia w sprawie dofinansowania projektu realizowanego przez państwową jednostkę budżetową współfinansowanego z EFS i EFRR,
- formularza wniosku o dofinansowanie
- monitorowanie procesu odzyskiwania środków jak również toczących się spraw sądowych i administracyjnych w ramach Programu Operacyjnego,
- prowadzenie spraw związanych z realizacją oraz zamykaniem Programów Operacyjnych realizowanych w Perspektywie 2014–2020,
- opiniowanie i akceptowanie regulaminu prac Komisji Oceny Projektów i jego zmian
- przygotowywanie propozycji obszarów do objęcia w Rocznym Planie Kontroli systemowych Programów Operacyjnych,
- przygotowywanie projektów odpowiedzi w ramach kontroli i audytów obejmujących swoim zakresem Programy Operacyjne,
- prowadzenie spraw związanych z nieprawidłowościami wykrywanymi w ramach Programów Operacyjnych, analizowanie wyników kontroli i audytów, wstępnych ustaleń administracyjnych, innych dokumentów w zakresie realizacji Programów Operacyjnych pod kątem występowania nieprawidłowości,
- prowadzenie postępowań administracyjnych w trybie odwoławczym – rozpatrywanie odwołań beneficjentów od decyzji administracyjnych wydanych przez IP i wydawanie decyzji w II instancji z upoważnienia Zarządu Województwa oraz przygotowywanie odpowiedzi na skargi beneficjentów do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przedkładanie ich do akceptacji Zarządowi Województwa oraz przekazywanie skarg wraz z aktami sprawy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Dodatkowo do zadań Departamentu pewnej Regionalnej IZETKI należy również ocena formalna kandydatów na ekspertów.
Z kolei sam Dyrektor Pewnego Departamentu Pewnej Regionalnej IZetyki oraz jego zastępcy wchodzą w skład Komisji Kwalifikacyjnej do zadań której należy ocena merytoryczna kandydatów na ekspertów, rozszerzeniu dziedzin w ramach których ekspert będzie prowadził ocenę (a zatem zwiększa szanse na wyższe wynagrodzenie eksperta), wnioskowanie o wykreślnie z wykazu eksperta ocenionego negatywnie.
Podsumowanie
Z powyższego zestawiania wynika, że ów Dyrektor Pewnego Departamentu Pewnej IZETKI sprawuje bezpośredni albo pośredni nadzór nad opracowywaniem założeń Programów Operacyjnych, uczestniczy w wyborze ekspertów, który oceniają projektu w toku konkurów albo w toku ich relacji, uczestniczy w opracowywaniu złożeń dot. planowania kontroli, prowadzi postępowania administracyjne w trybie odwoławczym i wydaje decyzje.
Zgromadzenie tak wielu istotnych z punku widzenia realizacji programów operacyjnych funkcji w jednym ręku powinno zostać ocenione jednoznacznie negatywnie.
Należy wskazać na poważne wątpliwości w zakresie dopuszczalności w świetle ww. uregulowań unijnych przenikania się zadań z zakresu programowania, monitorowania i kontroli projektów, stwierdzania nieprawidłowości i windykacji środków.
Tak duże nagromadzenie kompetencji w jednym ręku, budzi też poważne wątpliwości w zakresie bezstronności osób bezpośrednio lub pośrednio podległych owemu Dyrektorowi.
Do tej drugiej kategorii osób należy również zaliczyć ekspertów oceniających projekty na etapie konkursu albo ich późniejszej realizacji. Opinie ekspertów stanowią niejednokrotnie podstawę do prowadzenia kontroli (albo sporządzane są w ich toku) czy rozwiązania umowy z Beneficjentami a następnie oceniane są w toku postępowania administracyjnego, w tym postępowania odwoławczego prowadzonego przez wspomnianego Dyrektora.
Postulowane zatem powinno być rozdzielenie ww. funkcji w szczególności w zakresie wyboru i oceny ekspertów oraz działalności orzeczniczej.
W kontekście postępowań zwrotowych szczególnie ciekawie przedstawia się kwestia wydawania decyzji administracyjnych w postępowaniach odwoławczych z upoważniania Zarządu Województwa. Temat ten jest na tyle doniosły, że zostanie przeze mnie omówiony w następnym wpisie.
c.d.n. …
[1] Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE, Euratom) nr 1046/2018 z dnia 18 lipca 2018 r. w sprawie zasad finansowych mających zastosowanie do budżetu ogólnego Unii oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE, Euratom) nr 966/2012 (Dz. Urz. UE z 30.07.2018 r., L 193/1, dalej jako „rozporządzenie finansowe”);
Autor: Michał Dróżdż
